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自然保护地整合优化工作遇到的问题及对策建议

媒体：自然秦岭  作者：葛安新
专业号： 2020/7/30 17:21:44
    1949年以来，我国自然保护区建设已走过抢救性建立、数量和面积快速增长阶段，现亟须进行整合优化，疏解矛盾，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，形成国土空间管理新格局。在中办发42号文[1]、中办厅字48号文[2]和自然资函71号[3]等有关文件的指导下，全国性的自然保护地整合优化工作正在有力推进。但是这项任务政策性强，技术要求高，涉及面广，触及的问题多，工作起来难度很大，是处于深水区的一项改革。现将工作中遇到的问题梳理归类、分析研究、形成建议如下，仅供大家参考。

一、保护面积不减少，保护强度不降低，保护属性不改变的含义？

保护面积不减少。这里的“面积”是指本行政区域内各类保护地批准的面积之和，而不是“批准面积之和扣除叠加重复的面积”数。保护面积不减少是本次工作最重要的原则。
保护强度不降低。有两层含义，一是在本行政区域内的保护地体系实行“严格保护”的面积比例不降低，二是不同层级各类保护地的保护措施不减弱。
保护属性不改变。本次工作是对原有保护地的优化整合，不是推到重来。所以要求保持原有保护地的属性不改变。即是改变，也必须按有关规定改转。

二、整合优化工作的目标是理顺关系，化解矛盾，促进发展，不能解决旧问题，产生了新矛盾。

1.不能只剩下“水体”不见“水岸”。一些地方借此机会将湿地保护区、湿地公园水体以外的陆地调整出去，这种做法不符合《国家湿地公园总体规划导则》和《国家湿地公园建设总体规范》“保护湿地生态系统完整性”的相关要求，应高度警惕，并予以纠正。全国正在发生的大面积洪涝灾害再一次提醒我们，必须严格加强河流湿地的生态空间保护，积极疏解设施填塞，不可把原来的管控区域无原则地调减出去，放任使用。
2.不能只剩下“风景”不见“名胜”。调整风景名胜区边界和功能区划时，不能因为“名胜”（文化、文物遗存）处于非自然环境中而将其调整出去，交由文物部门管理，而只剩下自然“风景”。对此要认真分析区别对待。不可简单粗暴一划了之。有些风景名胜区历史悠久，社会影响广泛，市场认可度很高，应认真研究它的外围环境形成的历史背景和改善的可能性，慎重对待核心景源的去留问题。要注意避免风景自然公园空壳化。
3.不能只剩下“名胜”不见“风景”。风景名胜区是“风景”与“名胜”的综合体，外围的环境存在与核心地带的文化实体共同构成了“风景名胜区”，不能将文化、文物遗存与外围环境割裂开来，如完全剔除其外围的城市建成区、村庄、农田等，就使风景名胜区失去了文化的味道。应进行科学评估，至少应保留一定的控制地带，这样既是对文化的保留，也有利于核心资源的保护。
4.不能只顾“发展”却弱化“保护”。不能以经济发展为由在保护区内给城镇发展预留空间，缩减、亏损保护区生态空间。由于历史的原因在自然保护区内划入了建制城镇、村屯等，这次要求“调出”，但并未允许在保护区中为城市发展预留空间。“三条控制线的指导意见”明确指出：要保证生态功能的系统性和完整性，城镇开发边界要避让重要生态功能区。
5.不是所有永久基本农田都应退出。划入核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出，并非一次性退出。一次性退出有难度的可制定分批次退出方案。一般控制区的永久农田、镇村、矿业权可退出、或调出。零星的原住民的种植、养殖可以保存，但应服从有关规定,不得扩大生产和居所规模。
6.不能说退出比调出更有利于保护。这里一定要注意“退出”与“调出”的区别。“退出”，保护地可获得空间管理权，“调出”，保护地则失去了空间管理权。应该说“退出”比“调出”更严格。退也好，调也好，一定要建立在认真调查、科学评估的基础上。有些风景名胜区就处在建制镇村、农地等的合围之中，对于这些历史文化影响较大的风景名胜区的调整，尤其要谨慎。将建制镇村、农地等简单的“调出”会使这些地块失去法律约束，文物文化资源的处境变得更加糟糕。这类保护地的优化调整一定要与文物保护法等有关规定相结合，寻找保护与发展的平横点，否则会派出生新的矛盾。
7.不是所有的人工商品林都应调出。71号函指出“可将成片集体人工商品林调出自然保护区范围”，但有5种情况除外[3]。这里一定要注意，这条规定仅针对自然保护区而言，而不是所有的保护地。但是42文指出“自然公园原则上按一般控制区管理”。故，自然公园中的成片人工商品林问题应与自然保护区的相关规定同口径对接。
8.不是所有的自然保护区都要保留。这次整合优化过程中对于那些无重要保护价值的省级自然保护区可转化为自然公园。如黄土高原上的刺槐林保护区等。
9.不再保留市县设立的自然保护区。根据文件规定，今后不再保留市县级设立的自然保护区。对于已经设立的，经过评估后有三个取向可供选择：一是晋升为省级自然保护区，二是转化为自然公园，三是不再保留。

三、自然保护地整合优化过程中遇到了一些文件中未曾明确规定的问题

1.归属关系不合乎要求。省级风景名胜区-国家级森林公园，完全重叠，保留谁？按规定应保留“国家级森林公园”，但是地方管理部门要求保留“省级风景名胜区”，原因是“风景名胜区”更具社会影响力和市场知名度。对此，作者建议应当尊重地方管理部门意见，以避免造成新的矛盾。
2.面积不合乎规定问题。风景名胜、森林公园等整合优化后剩余面积只有数十公顷、数百公顷，比原来面积小很多，还需要保留吗？对此，作者认为不能一概而论。技术人员应与公园经营管理部门共同讨论研究，提出方案。一是看公园的核心旅游资源、核心吸引物还是否存在，二是综合研判公园的经营前景。据此甄别去留。假如其失去了重要的自然景观价值和旅游休闲价值，无经营前景，就可以申请不再保留。

3.功能区比例失调问题。自然保护区整合优化后，核心保护区、一般控制区面积关系不符合有关技术规定。在“核心保护区”面积保持不变的情况下，由于调整加大了“一般控制区”面积，造成了二者的面积比例关系不符合《自然保护区功能区划技术规定》（gb/t 35822-2018）“核心区面积占自然保护区总面积的比例一般不低于30%”之要求。对此，作者认为应当从宽对待。可重新评估功能区划，协调好两个功能区的面积关系，实在无法改变原来区划的情况下，可允许“不合理”的面积比例关系存在。

4.优化后版图筛网化问题。将大面积的永久基本农田划入保护区进行保护是很不严肃性的。但是，将面积大于1公顷的农地从“一般控制区”调出后，会使保护区版图变成了“筛网”。对此作者建议：农田面积小而分散，虽然处于“一般控制区”内，却未达到改变保护区“自然属性”的程度，那么这些农地可以按退出处理。假如农地插花严重，且面积占比很大，以致于影响到保护区的管理，经过评估后可区划成综合图斑做整体性调出处理，这样可有效规避“天窗”造成的“筛网化”问题。“核心保护区”的农耕地应严格按要求退出。

四、几点建议

1.整合过度时期仍以《条例》为准。《自然保护区条例》规定“核心保护区禁止任何单位和个人进入”，《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函[2020]71）规定：“核心区原则上禁止人为活动，但允许开展以下活动……”在“自然保护区法”未出台以前，建议仍然以《条例》为准，避免产生政策矛盾。
2.抓紧制定后续政策以便形成抓手。及时编制出台“退出方案”及“补偿办法”，厘清事权关系，明确资金来源，保障改革经费，并明确退出时限，这样才会赋予基层政府应有的推动力和执行力。
3.坚持实事求是科学调整原则。避免下硬任务，摊硬指标。不能粗糙率性，随意确定新的保护地去弥补“面积不足”。假如要新设立自然公园，就应进行必要的可行性论证等，否则会产生新的问题。所以“面积不减少”做到大体平衡就可以了。

--end--

参考文献：

[1]中共中央办公厅，中办发[2019]42号.关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见

[2]中共中央办公厅，厅字[2019]48号.关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见

[3]自然资源部国家林草局，自然资涵[2020]71号.关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的涵

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